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新型城镇化建设政策研究与对策
浏览次数:3528    信息来源: 体改科  发布时间:2017-02-04

    一、政策研究

    (一)国家政策

    2013年12月,中央城镇化工作会议召开,提出把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2014年3月,国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。2014年7月,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度。2014年12月,国家发改委等11部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》,江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点地区。2015年12月,中央城市工作会议召开,时隔37年后“城市工作”再次上升到中央层面进行专门研究部署。2016年2月,国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,提出要加快实施以农民工融入城镇、新生中小城市培育发展和新型城市建设为重点的“一融双新”工程,从九个方面制定了36条措施推进新型城镇化建设。2016年8月,国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,对健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系做出部署,特别提出了“加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度,中央财政专门设置农业转移人口市民化奖励资金,建立农业转移人口市民化奖励机制”。2016年9月,国务院又出台《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》,建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”维护和自愿有偿退出机制,将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上,到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%。

    (二)省里政策

    2015年2月,省政府印发《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》,提出以人的城镇化为核心,以提升质量为关键,围绕“人、地、钱、规划、建设、管理”,形成有利于新型城镇化健康发展的制度体系,走出一条高质量、可持续、广包容的城镇化道路。2015年5月,《安徽省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台,提出全面放开建制镇和小城市落户限制,统一城乡户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。2015年6月,我省印发《安徽国家新型城镇化试点省三年行动计划(2015-2017年)》,重点推进农业转移人口市民化“153”行动、城乡统筹水平提升行动、产城融合促进行动和资金保障行动。2016年5月,我省出台《中共安徽省委、安徽省人民政府关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的实施意见》,进一步推动新型城镇化与美丽乡村建设双轮驱动、互促共进。2016年9月,省政府印发《关于深入推进新型城镇化试点省建设的实施意见》,提出到2020年,全省常住人口城镇化率达到56%,户籍人口城镇化率达到35%。特别创新性地提出了“鼓励依托增减挂钩、土地整治等项目建立宅基地退出补偿激励机制,建立符合实际需求的农村产权流转交易市场”等内容。

    二、对策响应

    (一)我市新型城镇化试点工作基本情况

    我市是全省人口第一大市、全国5个人口超千万的地级市之一和全国重要的劳务输出基地,常年有280多万人外出务工。近年来,我市坚持以促进农业转移人口市民化为新型城镇化试点工作首要任务,积极推进农业转移人口就地就业、就地城镇化。

    1.农业转移人口落户城镇进程加快。2015年9月,我市在全省率先出台了《关于深入推进户籍制度改革的实施意见》,并制定学前教育、住房保障等“一细则五办法”,出台了引进人才落户、投资经商办企业落户、购房(含租房)落户、投靠亲属落户、流动人口落户“五个零门槛”的落户政策,全面放开了阜阳中心城区落户限制。提出农业转移人口进城落户后,其土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依然享受,转户不退地。新政实施以来,取得了良好效果,截至目前,全市共办理农业转移人口落户城镇18447人。

    2.居住证制度实施情况良好。为推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖,国务院出台了《居住证暂行条例》,提出实行居住证制度,将居住证作为提供基本公共服务和便利主要载体,申请登记居住地常住户口的重要依据。居住证持有人可享有义务教育、基本公共卫生服务等六项基本公共服务,以及办理出入境证件、申领机动车驾驶证等七项办事便利,与户籍人口公共服务差距缩小。目前,我市居住证制度已全面推行,全市共办理居住证5268张。

    3.农业转移人口创业就业扶持力度持续加大。2008年以来,我市连续8年在春节期间举办大型招聘等促进农民工返乡创业就业系列活动。2012年又将活动升级转型,连续5年深入开展“接您回家”系列活动,先后制定了鼓励支持农民工返乡就地就业的“新老26条”等政策,面向280多万农民工群体常年组织开展慰问帮扶、创业就业服务等活动,不断改善农民工返乡创业就业环境,努力把人力资源优势转化为推进发展的人口红利。截至目前,全市农民工累计返乡创业近4万人,创办各类经济实体2.4万个,带动就地就业32万人。

    4.基本公共服务均等化有序推进。促进基本公共服务均等化,是让农业转移人口进得来、住得下、融得进、能就业的重要保障。住房方面,我市规定“农业转移人口人均年收入低于7500元,人均住房面积低于15平方米,即可申请享受城镇保障性住房政策”。目前全市农业转移人口入住公租房的比例已超过30%。教育方面,我市农民工随迁子女就学,只需提供家长、子女城区落户户籍、房产(或房租)证明,即可按户籍所在辖区免试就近入学,目前全市90%农民工随迁子女可已实现在城镇公办中小学就读。医疗方面,我市提出“农业转移人口以灵活就业人员身份可参加城镇医保,落户阜阳中心城区人员社会保险关系可接续。目前太和等县市城镇居民医保与新农合均已实现并轨。

    5.城市综合承载力不断提升。近年来,我市城市建设尤其是阜城建设取得了突破性进展,新型城镇化水平显著提升,阜城建成区面积由2010年的75平方公里拓展到120平方公里,全市城镇化率由2010年的31.9%提高到2015年的38.8%。近三年,阜城建设投入资金442亿元,仅2015年阜城建设完成投资达206亿元,增长29%,居全省第2位,仅次于合肥市。高标准编制海绵城市、地下综合管廊等规划,深入推进国家智慧城市试点、信息惠民国家试点城市建设。设立30亿元“大美阜城”城市发展基金、80亿元徽银城镇化1号基金,与徽商银行、国开行签订总金额1500亿元的城镇化合作协议。城市的大建设大发展不仅有效改善了人居环境、提升对外形象,更进一步增强了城市综合承载能力,为农业转移人口市民化提供了广阔平台。

    (二)存在主要问题

    1.城镇化发展水平不高。受资金、项目、财力等因素影响,目前全市城镇化率只有38.8%,分别低于全国、全省、皖北平均水平17.3、11.7、10.6个百分点,落后同是皖北地区的淮南市30.1、淮北市22、蚌埠市13.4个百分点,是全省目前所剩不多的城镇化率不足40%的地级市之一。

    2.农业转移人口落户城镇意愿不强。随着农村社会保障体系逐步完善,农村土地改革深入推进,每户农民每年的土地承包经营权等权益和各项农业补贴有4000元左右,加上近年来农村生产生活环境大幅改善,导致相当一部分有能力进城落户的农业转移人口只愿在城镇就业生活而不愿落户城镇。同时居住证制度全面推行,居住证比城镇户口申领手续简单、条件更低,且基本上与城镇户口居民享受同等的基本公共服务,从而,降低了城镇户口吸引力,直接影响了农业转移人口市民化进程。

    3.城镇产业支撑能力较弱。目前,我市大企业大集团少,产业链条短,工业化水平偏低,园区发展水平不高,第三产业发展不足,基本以传统商贸流通业态为主,电子商务、金融保险、文化旅游等就业容量大的现代服务业发展滞后,城镇有效就业岗位供给不足。

    4.基础设施和公共服务设施建设滞后。按照国家规定每千人4张床位标准测算,全市卫生机构床位短缺1.2万张;基础教育资源匮乏,全市缺少教学班7000多个,其中阜城缺少3338个;公共文化服务供给不足,大多数场馆是上世纪八九十年代建设,功能老化现象严重,这些因素严重制约了我市新型城镇化进程。特别是近年来,我市城市框架不断拉大、城市规模快速扩张也对基础设施和公共服务设施建设提出了更高要求。

    (三)重点工作建议

    我市“十三五”规划纲要提出,到2020年,全市常住人口城镇化率提高到50%、户籍人口城镇化率提高到28%,实现120万农业转移人口市民化,新型城镇化建设特别是农业转移人口市民化空间大、任务重。建议从以下几个方面着手,加快推进新型城镇化进程。

    1.深化户籍制度改革,加快农业转移人口市民化步伐。长期以来,我市城镇化质量不高,主要表现在“半市民化”、“异地城镇化”现象突出,大量进城农民工尚未真正融入城市。要全面落实国家省市关于新型城镇化建设的一系列政策措施,坚持以提高户籍人口城镇化率为重点,全面深化户籍制度改革,加快推行居住证制度,让更多的农业转移人口市民化步伐落户城镇。建立健全农业转移人口市民化激励机制,坚决维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权,落实财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策,推动中央预算内投资、省级预算内投资向吸纳农业转移人口落户数量较多的县市区倾斜,通过专项建设基金支持吸纳农业转移人口落户数量较多的乡镇基础设施和公共服务设施建设。

    2.强化产业支撑,切实增强城镇吸纳就业能力和综合承载能力。产业是城镇化的“火车头”,提高城镇吸纳就业能力是吸引和支撑农村劳动力向城镇转移的基本前提。目前,我市有280万农民工在外务工,农业转移人口落户城镇意愿普遍不高,归根到底还是发达地区产业发达、经济活跃、就业需求旺盛,而本地城镇产业发展滞后,就业机会偏少,导致城镇吸纳就业能力较弱。因此,科学推进新型城镇化,就要把推进工业化、发展产业摆在突出位置,引导县城和城镇产业错位发展,完善基础设施配套,积极开展招商引资,主动承接产业转移,培育壮大特色产业,大力发展吸纳就业能力强的二、三产业和劳动密集型产业。特别是要吸引一批事业有成的阜阳籍企业家把合适的产业转移到家乡发展,鼓励积累一定资金、技术和管理经验的农民工返乡创业,大力推进大众创业万众创新,创造更多就业岗位,满足农业转移人口就业需求。

    3.优化城镇化空间布局,全面提升城镇能级和品位。要紧密对接国家、省城镇化空间布局,融合“一带一路”、长江经济带、中原经济区、长三角城市群等发展战略,根据资源环境承载能力,科学规划、合理布局,促进集约高效开发。加快转变城市发展方式,加大新城发展和城市更新力度,积极推进“退城进园”,引导城市向紧凑集约方向发展。深入实施城镇园林绿化提升行动,积极开展海绵城市、地下综合管廊建设试点,推进基础设施绿色低碳化建设,倡导绿色生产生活方式,提高城镇可持续发展能力。加快推进信息惠民国家试点城市、国家智慧城市试点工作,促进基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、城市综合管理智慧化,全面提升城镇内在品质,建设宜居宜业宜游的大美阜阳。   

    4.突出城乡一体化发展,推动形成四位一体新格局。《安徽省人民政府关于深入推进新型城镇化试点省建设的实施意见》提出“着力培育区域性中心城市,将具备条件的蚌埠、阜阳等市有序打造成为Ⅱ型大城市”。我市位居豫皖城市群、华东经济圈、大京九经济带的结合部,长三角经济圈的直接辐射区,中原经济区门户城市,人口、改革、政策红利叠加释放,投资、消费需求潜力巨大,市场、区位优势日益凸显。市第五次党代会提出,“十三五”时期要加快建设富有竞争力的现代化大城市,力争建设成为“引领皖西北、辐射豫东南、崛起大中原、融入长三角”的区域中心城市。因此,要充分发挥区域中心城市吸纳、集聚农业转移人口的强大作用,统筹推进阜城与五县市组群发展,积极构建半小时经济生活圈,推动形成以阜城中心城市为核心、县域中小城市为骨干、特色城镇为支撑、美丽乡村为基础的城乡发展体系。

    5.聚焦“五有并轨”,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。一是加快推进劳有所得。加强政府、企业、个人的多方合作,加强技能培训和创业辅导,充分利用农民工创业园等载体,鼓励和引导农业转移人口自谋职业、自主创业。二是稳步推进住有所居。把推进新市民进城与商品房去库存结合起来,建立购租并举的城镇住房制度。出台差异化的购房补贴政策,调整完善差别化住房信贷政策,对进城购房落户的农业转移人口给予更多补贴。将进城落户农业转移人口纳入城镇住房保障体系,采取公共租赁住房、租赁补贴等方式,改善农业转移人口居住条件。借鉴其他地市先进做法,探索农村“三权”自愿有偿退出机制,实施更有效率的宅基地退出补偿奖励等新举措,建立符合实际需求的农村产权流转交易市场。三是有序推进学有所教。畅通入学渠道,简化就读手续,实行“一样就读、一样升学、一样免费”,保障农业转移人口随迁子女平等受教育权利。调整完善中小学和幼儿园布局规划,加大基础教育资源投入力度,保障随迁子女全部纳入公办学校或普惠性幼儿园就读。积极吸引社会力量投资建校办学,着力消除“大班额”现象。四是深入推进病有所医。加强社区卫生服务体系建设,重点做好流动人口的健康教育、传染病防控、预防接种等服务。加快推进城镇居民医保和新农合制度整合,做好异地就医医疗费用结算,完善进城落户农业转移人口医保关系转移接续。五是扎实推进老有所养。加快落实基本养老保险关系转移接续政策,推动符合条件的进城落户农民参加当地城乡居民养老保险或城镇职工养老保险,按规定享有养老保险待遇。

    6.以特色小城镇为突破口,积极探索新型城镇化新路径。目前,县城和重点镇是我市城镇体系的薄弱环节,也是城镇化发展的潜力所在。要充分借鉴浙江“特色小镇”、贵州“示范小城镇”、江苏“强富美高”小镇等地成功做法和先进经验,结合我市自然资源禀赋、产业发展基础和历史文化传承,制定出台《关于加快特色小城镇建设的实施意见》,高起点组织编制特色小城镇发展规划,建设发展一批产业融合、商贸服务、文化旅游等类型的特色小城镇。10月11日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议,审议通过了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,标志“镇改市”即将启动。初步摸排,目前,我市镇区常住人口10万人以上特大镇9个。因此,在全面深化改革的大背景下,我市应抓住机遇,积极推进“县改市”、“县改区”和“镇改市”工作,适当扩大市辖区和县城关镇及重点建制镇管辖范围,赋予集聚人口多、经济实力强的特大镇与经济总量和人口规模相适应的行政管理权。

   

主办单位:阜阳市发展和改革委员会(阜阳市物价局)地址:阜阳市清河东路539号,联系电话(传真):0558-2232122,电子邮箱:fyfgwbgs@126.com
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